社区生活圈公共服务设施配置规划路径探索 ——《广州社区生活圈及公共中心专项规划》编制思考

2021

NO.4

新

刊

本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 50 篇论文

摘要

社区生活圈公共服务设施配置是影响社区生活品质的关键。当前社区公共服务设施配置存在对社区异质化人口结构响应不足、与行政管理机制衔接不足以及缺乏与社区生活圈发展要求相匹配的开发建设机制等问题。

广州市在 2017年开展社区生活圈专项规划工作，对社区生活圈公共服务设施配置规划路径进行了重点探索，提出应首先建立从规划、管理到实际使用的全链条统一的社区生活圈空间划分。其次，兼顾公平与异质化需求，构建“标准表单式”设施配置模式，并结合需求提出差异化引导。最后，优化市场与政府的关系，创新设施开发建设机制。

作者

周岱霖  广州城市规划勘测设计研究院政府规划编制部总工程师

胡嘉佩  广州城市规划勘测设计研究院政府规划编制部主创规划师

在城镇化高质量发展的新阶段，中央城市工作会议提出，“做好城市工作，要顺应人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。为积极落实国家战略，广州市面向 2035 年提出“建设以人民为中心的美丽宜居花城”的城市发展目标。在这个目标下，又提出构建宜居社区生活圈的规划策略。

2017 年，广州市规划和自然资源局组织开展了《广州社区生活圈及公共中心专项规划》的规划编制工作，探索新时期社区生活圈规划技术方法、规划路径与实施机制，从宏观视角为社区规划建设向以人为本、重视生活品质转型提供引导。

其中，公共服务设施配置是提升居民社区生活质量的关键。为进一步优化社区生活圈公共服务设施配置，广州市于 2019年组织制定了《社区公共服务设施配置指引指导意见（试行）》，探索完善特大城市社区生活圈公共服务设施配置的规划路径。

01

 社区生活圈公共服务设施配置相关研究

1.1  主要研究进展

国内学者对社区生活圈公共服务设施配置的技术路线和技术方法进行了大量积极的探索。目前，社区生活圈空间划分、设施服务水平评估以及居民需求调查，是社区生活圈公共服务设施配置的主要依据。

孙道胜、柴彦威基于自足性和共享性对社区生活圈空间范围进行分级，并相应地提出社区公共服务设施配置的分级落地要求；

魏伟、洪梦谣和谢波基于社区空间基础以及公共服务、公共空间以及交通条件，对武汉市主城区社区生活圈空间范围进行划分，从设施可达性和居民满意度两个方面对设施服务水平进行评估，并基于此提出设施优化策略；

吴秋晴认为，社区生活圈划分需要与行政区划衔接，以保障设施的实施管理，应在此基础上结合居民出行需求对设施类型和布局进行优化；

刘铭、严寒认为，通过统筹建设来增加有效供给，以及通过共建、共享来提高运作效能，能有效提高公共服务设施供给活力；

周弦运用Walk Score 步行指数法，对上海市黄浦区社区公共服务设施布局进行评估，并提出优化设施布局的规划建议；

桑东升、舒沐晖、刘大伟等对养老服务设施空间布局提出优化策略；

马文军、李亮、顾娟等对上海社区生活圈基础保障类设施空间布局及可达性进行评估，并相应地提出优化建议；

李萌基于问卷调查的手段，对居民行为特征和需求进行调查，提出覆盖不同人群的公共服务精准化要求。

1.2 研究存在不足

既有研究形成了较为完整的社区生活圈公共服务设施配置技术路线，充分认识到社区生活圈公共服务设施配置模式与传统的“千人指标”的设施配置方式存在显著的区别。然而，就特大城市而言，如何进一步构建操作性较强的规划实施路径，目前仍存在较大的挑战，主要体现在以下几个方面。

1.2.1对社区异质化人口特征响应不足

既有研究已经认识到，制定精准化的公共服务设施配置标准，是应对社区人口特征多元化的重要规划途径。但由于社区居民结构和基础条件千差万别，对公共服务设施的需求不尽相同。对于公共服务设施配置标准如何深入地响应社区异质化人口特征，目前的研究仍然缺乏较为深入的讨论。例如，政府提供的基本公共服务和社会化的市场服务如何在配置标准中统筹考虑？对社区生活依赖度较高，但自身发声能力较弱的老年人和儿童等弱势群体，如何在配置标准中明确其优先级？上述问题仍缺乏足够的探讨。

1.2.2 与行政管理体系衔接不足

学界对是否需要划分生活圈的空间边界，仍然存在争议。主要是因为居民的日常生活需求多样，对应的空间需求谱系过于庞大，难以操作。但从规划实践的角度看，明确社区生活圈公共服务设施的配置单元范围，对公共服务资源的高效配置具有现实的意义和价值。从目前的研究来看，对社区生活圈的划分多停留在技术方法层面的讨论，对实施路径的探讨较少，特别是与现有的规划管理及行政管理体系如何衔接，目前的研究仍不够深入。

1.2.3 缺乏开发建设机制优化建议

目前的研究较少涉及对社区公共服务设施开发建设机制的探讨。但开发建设机制往往是社区生活圈公共服务设施实施落地的关键一环。以广州市为例，目前社区公共服务设施主要采取“配建—移交”的建设方式。虽然充分发挥了市场主体的积极性，但在居住用地内公共服务设施各自配建，难以实现社区生活圈公共服务资源整体统筹的目标。因此，开发建设机制优化是重要的规划路径。要实现社区生活圈公共服务设施配置模式，有必要对现有开发建设机制进行优化探讨。

02

 社区生活圈公共服务设施配置的规划逻辑

2.1  以“上下结合”的方法划分社区生活圈

社区生活圈划分对于加强设施统筹配置、落实设施建设责权具有重要的意义，其本质是从居民实际的活动规律及体验感受出发，重构规划编制与管理的基本单元，进而推动形成以人为本的公共服务设施配置方式。

因此，从规模上看，社区生活圈更多的是自下而上地考虑居民感受和设施运营。规模大小不仅以居民日常出行半径及活动范围为依据，还需要综合考虑不同级别设施的“门槛人口” 规模，以形成较为均质、合理的设施配置基本单元。

在边界上，从可操作性的视角出发，更多的是自上而下地衔接行政管理体系。利用行政管理边界作为生活圈的范围，对面积过大或过小的行政单元进行切分、组合，同时衔接规划管理单元边界。以社区生活圈为媒介，推动规划管理单元与行政管理单元相衔接，实现公共服务设施从规划配置到建设管理再到实际使用的全链条范围的统一。

2.2  构建“标准清单式”设施配置标准

与传统规划基于“千人指标”的设施配置方式不同，社区生活圈设施配置标准强调设施的可达性，明确不同类型设施的服务半径及空间布局要求，关注居民的实际使用体验。

因此，社区生活圈应是对一定空间范围内公共服务设施配置的整体统筹，其配置模式体现为从单个居住地块分别“填空式”配置各自所需的公共服务设施，转变为社区生活圈结合居民整体需求的“清单式”配置公共服务设施。

另外，社区生活圈公共服务设施配置还需要突出差异化和异质化服务需求响应。尤其要重视结合社区人口特征分析，加强特征人群（尤其是老人、儿童等弱势群体）的需求调查与行为剖析，提出差异化的公共服务设施配置标准，从设施类型、服务半径、建设规模及空间布局等方面，形成具有针对性的指引要求。

2.3  健全责权对应的开发实施机制

针对当前由开发商各自配建的设施开发建设模式，社区生活圈规划一方面强调要提前做好设施统筹配置及空间预留，结合社区公共服务设施评估及用地条件分析，明确设施增补清单及规划布局要求，对“建什么”“哪里建”做到心中有数；另一方面，明确增补设施的建设主体与实施机制，通过优化社区公共服务设施建设的责权关系，确定“谁来建”“怎么建”，为后续的设施落地实施提供制度保障。

03

 广州市社区生活圈规划编制实践

3.1  广州市人口与社区发展现状

广州市面积约为 7 434 平方千米，下辖 11 个市辖区、170 个街道（镇）、超过 2 000 个社区（村）。截至 2019年底，广州市常住人口约为 2 000 万人，人口密度从老城区向外围地区呈现出显著的梯度变化。越秀区人口密度达到近 3.5 万人 / 平方千米，局部超过 6 万人 / 平方千米，与人口密度最低的从化区相比，相差近 30 倍。

人口结构也呈现出多元化发展的特征。中心城区与远郊村的人口老龄化特征突出，内环内老龄人口占比高达 25.04%，外围地区因年轻人外出务工而老年人居家留守，88% 的远郊村均达到老龄化标准。另外，21~30岁的青年在来穗人口中的占比超过1/3 且比重仍在不断上升，大量年轻的就业人口落脚于“城中村”及城郊地区，对城市公共服务设施配置提出新的要求。

3.2  广州市社区生活圈现状评估

利用公共服务设施 POI 及高德地图路网数据，结合全市范围的问卷调查和典型设施调研访谈，评估广州市社区生活圈公共服务设施服务水平。结果发现：

首先，生活圈设施服务水平与人口密度高度相关（图 1）。人口密度大于1 万人 / 平方千米的地区，大部分地区可以在 15 分钟步行范围内满足设施需求。人口密度在平方千米 0.5 万 ~1 万人的地区，设施服务水平差异较大，属于未来须重点提升的地区。而人口密度在 0.5 万人 / 平方千米以下的地区，需要达到 2.5~3 千米的服务半径才可以满足居民日常的设施需求，远超过步行 15 分钟可达范围。

图1 广州市现状社区生活圈服务半径与地区人口密度关系图

其次，不同类型设施的社区生活圈服务水平不同。总体来说，文化设施、体育健身场馆、社区公园等提升社区居民生活品质的设施服务水平，低于教育、医疗等基础性设施的服务水平。越远离中心城区，品质提升性设施的服务水平越低。

最后，人口年龄结构对于生活圈的服务半径、设施类型及空间组织方式具有显著的影响。以老龄人口为例，通过对典型社区的调研发现，老年人对出行时间的敏感度较强，生活圈服务半径以步行 10 分钟为主。

同时，社区公园是老年人的活动组织中心，大量的日常活动围绕着社区公园及周边发生。综上所述，社区生活圈规划必须根据不同社区的人口特征及服务需求，提供多元化、定制化的公共服务设施供给策略。

3.3  社区生活圈规划编制单元划分

3.3.1 划分规模：结合生活舒适度和设施运营门槛综合确定

社区生活圈划分规模需综合考虑步行可达性及服务人口规模两个维度。其中，用地规模按照步行可达原则，由不同路网密度下居民步行 15分钟的实达范围来确定。

广州市 15分钟步行实达范围平均值为 2.04 平方千米，最小的约为 0.54 平方千米，最大的约为 3.4 平方千米，综合确定社区生活圈用地面积为 2~3 平方千米，服务半径为 800~1 200 米。

人口规模是通过综合考虑设施“门槛人口”及住区舒适度来确定。一方面，社区卫生服务中心、文化站、养老院等社区级公共服务设施服务的“门槛人口”规模一般不低于 3 万人。而从住区舒适环境的角度考虑，综合居住用地占比、容积率及人均住宅建筑面积等指标测算，社区生活圈人口密度应不高于每平方千米 3 万 ~5 万人，结合用地面积，得出人口规模不宜超过 10 万人。综上所述，广州市社区生活圈人口规模为 3 万 ~10 万人。

3.3.2 划分边界：促进行政管理、规划管理和社会管理“三统一”

为保障社区生活圈规划的实施落地，广州市社区生活圈将行政管理边界作为基本划分依据，同时兼顾规划管理单元，促进行政单元、规划单元、社区生活圈三者衔接统一。

按照人口密度、主导功能来区分城镇社区、乡村社区、产业社区，按照行政管理主体分别明确划分思路（表 1）。

表1 城镇社区、产业社区、乡村社区生活圈划分依据及方法

城镇社区以街道作为基本单元，用地和人口规模小于划定标准的，可与邻近街道合并划定社区生活圈；规模大于划定标准的，则按照社区居委边界，将其拆分为两个或以上社区生活圈。

乡村社区以行政村作为社区生活圈的基本划分依据，发挥村委会在公共服务设施配置中的统筹作用。产业社区主要是以重点平台或产业园区边界为基本划分依据，规模大于划定标准的，可按照重点平台功能组团划分或按园区分期建设计划进行拆分。

另外，考虑到历史原因，广州市的街道、行政村等行政管理边界较为曲折且存在切割地块、道路现象，而道路又是居民认知社区生活圈的主要依据（根据问卷调查，70% 以上的广州市居民是通过道路识别生活圈范围）。

因此，在行政管理边界的基础上，根据道路、规划管理单元（规划管理单元一般依据道路来划分）进行修正调整，形成社区生活圈划分方案（图 2）。

图2 广州市社区生活圈划分方案

3.4  构建“9+X”社区生活圈公共服务设施配置“标准清单”

为应对广州多元化社区需求，规划提出由基础保障型、特色提升型设施构成的社区生活圈公共服务设施配置“标准清单”，对社区生活圈公共服务进行内涵式优化提升。

城镇社区完整配置九大类基础保障型设施，而乡村社区、产业社区则考虑设施服务人口门槛及对象人群需求，重点配置居委级公共服务设施，与周边生活圈共享街道级公共服务设施（表 2），既加强了基本生活服务保障，同时又兼顾了设施配置效率，避免公共资源的浪费。

表2 城镇、产业、乡村社区基础保障型设施配置“标准清单”

在特色提升型设施方面，针对不同社区的人口结构及服务需求，提出特质化的设施配置指引，由社区或市场结合实际情况酌情配置。其中，城镇社区进一步细分为乐龄社区、青年社区、儿童友好社区及落脚社区，在设施服务半径、配置类型、建设规模、空间布局等方面，提出差异化的配置标准（表 3）。

表3 城镇社区特色提升型设施配置指引

以乐龄社区为例，鼓励发展长者食堂、老年大学教学点等新兴适老型设施，同时，考虑到老龄人口的比重是一般社区的 2~4 倍，提出按照系数 2~4 来提升医疗养老设施的建设标准。另外，鼓励按照步行5~10 分钟可达的标准配置社区公共服务设施，并以社区公共空间为核心，适度集中布局老年人使用频率较高的设施，方便老年人日常活动使用。

结合生活圈内现状设施配置情况，对照“标准清单”梳理形成设施 “增补清单”，并综合考虑用地条件、城市更新等因素，明确设施空间布局的要求，避免开发商按照“千人指标” 各自配建导致高等级设施缺失的问题。

以广州市花都区为例，CA1701、 CA1702 和 CA1706 三个规划管理单元的居住用地人口均未达到单独配置小学的要求，但三个单元总人口规模超过 1.5 万人，亟须规划增补小学。

规划按照生活圈设施“标准清单”，明确在规划未建居住用地 CA1704 单元统筹配置 30 个班级规模的小学一所，列入地块土地出让条件，通过提前统筹设施配置，避免后期大量的行政协调成本（图 3）。

图3 两种模式下公共服务设施配置情况对比示意图

3.5  创设综合服务设施用地的保障机制

针对开发商各自分散配建而导致设施布局不合理且高等级设施供给不足的问题，规划提出创设公共服务设施综合用地 Ax。新建地区及更新地区在规划初期，应明确 Ax 用地的位置及规模，并结合评估提出 Ax 用地上配置的设施类型，提前做好设施统筹布局，预控用地规模，降低后期行政协调的成本。

在实际开发过程中，政府可通过在 Ax 用地上予以一定商业开发量的方式，引入专门的开发商进行建设，或通过适当给予容积率奖励，将其与周边居住区“捆绑”开发，保障公共服务设施（尤其是高等级设施）的建设实施。

通过设置 Ax 用地，鼓励设施集中布局、综合设置、错时使用，有利于形成社区中心，为居民提供“一站式”生活服务，提升设施的使用效率，实现土地的集约利用。同时，随着社区人口结构的变化，可对 Ax 用地上的设施配置类型及规模进行动态调整，提升社区公共服务设施的适应性，以满足社区多元化、特质化的服务需求。

04

结语与展望

公共服务设施配置是影响宜居、高质量的社区生活圈构建的关键因素。要完善社区生活圈公共服务设施的配置，不仅仅是强调配置模式的转变，更重要的是要探索规划实施的路径。其中，社区生活圈划分、社区公共服务设施标准设置以及开发建设机制健全，是最重要的三个环节。

然而，社区生活圈规划作为规划转型工作的开始，其规划路径的探索仍然面临不少挑战。特大城市社区类型众多，人口构成日趋复杂，本规划作为宏观层面的规划，在社区调研的深度上存在一定的局限性。未来仍需继续深入研究，总结规划实施路径的应用情况，及时更新与完善。

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